完善国家储备体系 保障初级产品供给
中共国家粮食和物资储备局党组
备豫不虞，为国常道。在2021年底召开的中央经济工作会议上，习近平总书记深刻指出，“对我们这样一个大国来说，保障好初级产品供给是一个重大的战略性问题”，强调“要加强国家战略物资储备制度建设，在关键时刻发挥保底线的调节作用”。习近平总书记的重要讲话，把国家储备摆在初级产品供给保障的战略位置，指明了功能定位、职责使命和努力方向，对于引领推动国家储备理论创新、制度创新、实践创新具有重要意义。我们要深入学习贯彻习近平总书记的重要讲话精神，坚持统筹发展和安全，强化底线思维，深化体制机制改革，完善国家储备体系，不断提升储备效能，切实担负起保障初级产品供给的使命。
一、国家储备改革发展成就辉煌
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国大力推进战略和应急物资储备改革发展，加快构建统一的国家储备体系，储备体系和体制机制不断完善，储备基础和整体实力持续增强，有效保障了国家粮食安全、能源资源安全、产业链供应链安全，在促进经济社会持续健康发展中发挥了重要作用。
完善制度政策，储备管理新格局基本形成。党的十九届三中全会作出深化党和国家机构改革的重大决定，组建国家粮食和物资储备局，组织实施国家战略和应急储备物资的收储、轮换、日常管理，统一负责储备基础设施的建设与管理，对管理的政府储备、企业储备以及储备政策落实情况进行监督检查等。2019年5月中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》，2021年8月中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过《关于改革完善体制机制加强战略和应急物资储备安全管理的若干意见》，作出了统筹管好“天下粮仓”和“大国储备”的制度安排。这些都为加强国家储备的统筹规划，构建统一的国家储备体系，提升国家储备应对突发事件的能力，提供了重要体制机制保障。
优化规模结构，储备家底不断充实。从储备品种看，中央政府储备已涵盖4大类20余个品类，包括粮食等农产品和农资储备，石油等能源储备，战略性矿产品、关键原材料等物资储备，以及应急救灾物资、医药等应急专用物资储备。从储备规模看，我国粮食储备数量充足、质量良好、储存安全，有力支撑口粮绝对安全；棉糖储备质量提升、结构优化；石油战略储备规模增加，战略性矿产品和关键原材料储备品种规模优化充实；中央应急救灾物资储备规模达到历史最高水平，应对重特大灾害的物质基础更加坚实。各地从实际出发，侧重于居民生活必需品、重要生产资料应急物资储备，积极建立了与中央储备相互补充的地方储备。
近年来，我国粮食仓储设施规模不断增加、功能显著提升、储备能力明显增强，总体达到世界较先进水平。图为2021年9月25日，工人在中储粮唐山直属库粮食仓储项目建设工地施工。 新华社记者 杨世尧/摄
科学统筹布局，储备设施现代化水平显著提高。储备基础设施布局不断优化，功能逐步完善，基本形成了覆盖全国、门类齐全、功能适用的储备基础设施网络。从粮食储备能力看，全国标准仓房完好仓容稳步提升，仓储条件总体达到世界较先进水平，有力支持了储备需要。从战略和应急物资储备能力看，一批国家石油储备基地建成投用，成品油储备能力持续增强；加强储备设施资源整合优化，综合性国家储备基地建设深入实施；国家储备仓库安全综合整治提升三年行动成效明显，本质安全水平明显提升；各类储备设施功能不断完善，为落实储备任务提供了良好条件。
保障国家安全，储备功能作用有效发挥。强化初级产品供给保障“压舱石”和“稳定器”作用，满足国家重大战略和经济社会发展对基础原材料的需要。发挥国家储备宏观调控功能，积极维护经济安全和产业发展。比如，针对2021年大宗商品价格持续上涨态势，稳妥有序向市场投放国家储备铜铝锌、原油、成品油等，有效缓解了企业原材料价格上涨压力和阶段性供应紧缺，取得了惠企业、平波动、稳预期的效果，在平衡供需、引导预期、应对风险等方面实现了“四两拨千斤”。积极发挥应急保障作用，新一轮机构改革以来，在青海玛多地震、2020年南方汛情、2021年郑州特大暴雨等自然灾害或突发事件中，累计调运66批次、4亿元中央防汛救灾物资；面对突如其来的新冠肺炎疫情，全力做好粮食保供稳市、救灾物资保障，有力服务了疫情防控和经济社会发展大局。
二、新时代国家储备的战略定位和功能作用
中央经济工作会议强调，要统筹发展和安全，继续做好“六稳”、“六保”工作，持续改善民生，着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间，保持社会大局稳定。在中央全面深化改革委员会第二十一次会议上，习近平总书记强调“国家储备是国家治理的重要物质基础”，要求“强化战略保障、宏观调控和应对急需功能，增强防范抵御重大风险能力”。国家储备是有针对性地调节社会库存的行为，通过吞吐调节来积蓄力量、应对风险，通过实施跨周期和逆周期政策来稳定经济运行、降低总体成本。当前，在世纪疫情冲击下，世界百年未有之大变局加速演进，粮食、能源资源供应面临的不确定性增加，局部冲突等因素加剧了全球供应链紧张，给我国经济社会稳定发展带来新的风险挑战。必须统筹发展和安全，牢固树立忧患意识，增强防风险保安全守底线能力，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强有力的储备安全保障。
维护国家安全需充分发挥国家储备的战略保障功能。国家储备的战略保障功能，主要是针对长远性、系统性、全局性风险，为维护国家安全、赢得战略主动、推动实现经济社会发展重大战略目标提供物质保障。对于一个拥有14亿多人口的大国来说，粮食安全始终是我们党治国理政的头等大事，保障国家粮食安全这根弦任何时候都不能松；能源是工业的粮食，是发展国民经济的命脉所在；资源是经济社会平稳可持续发展必不可少的要素，在国家战略中占有重要位置。国际上一有风吹草动，许多国家就先捂住自己的“粮袋子”，有的在能源、矿产资源安全方面的“软肋”就暴露出来。我国是粮食、能源、矿产资源消费大国，部分品种外采率较高。在大变局中谋复兴，实现高水平自立自强，需要从总体国家安全观的高度，完善国家储备体系，将粮食、能源“两个饭碗”牢牢端在自己手里，切实守住安全底线。
稳定宏观经济需充分发挥国家储备的宏观调控功能。国家储备的宏观调控功能，主要是针对经济运行中出现的供需失衡、市场异常波动和产业链供应链受冲击破坏等风险，在平衡供需、稳定预期、引导市场等方面发挥积极作用。储为国计，备为民生，一头连着经济社会发展，一头连着千家万户。我国幅员辽阔、人口众多，是全球第二大经济体，初级产品供给保障是重大的战略性问题。不论是粮食等农产品储备，还是能源等资源储备，都是经济社会发展的重要物质基础。产业链供应链在关键时刻不能掉链子，这是大国经济必须具备的重要特征。要充分发挥国家储备的调节作用，强化对经济社会的协同保障，在更高水平上实现供需动态平衡，维护宏观经济大盘稳定。要精准把握国家储备吞吐调节的时度效，服务大宗商品保供稳价，维护初级产品供给的安全稳定。
我国是大国，必须具备同大国地位相符的国家储备实力和应急能力。图为浙江省舟山市岙山国家战略石油储备基地。 新华社记者 徐昱/摄
服务应急救灾需充分发挥国家储备的应对急需功能。国家储备的应对急需功能，主要是针对重大自然灾害、公共卫生事件等突发的、局部的风险，提供救助物资等即时供应，并为后续措施跟进提供必要的缓冲时间。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重；各类事故灾害和安全风险交织叠加，像疫情等影响公共安全的突发因素不容忽视。宁可备而不用，不可用而无备、措手不及。必须居安思危、安不忘危，以系统性思维应对各类风险事件，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控，更好服务于突发事件发生后灾害应对和人民群众所需的基本生活物资供应，切实维护社会和谐稳定。
三、加强国家储备制度建设的重点任务
我国是大国，必须具备同大国地位相符的国家储备实力和应急能力。经过不懈奋斗，我国储备体系建设取得历史性成就，但与新发展阶段维护国家安全和防范应对重大风险挑战的需要相比，与保障初级产品供给的使命任务相比，仍存在一些短板弱项。主要表现为：国家储备综合实力还需增强，责任体系有待健全，管理运行尚待完善，支持保障政策仍需强化等。要坚持问题导向和目标导向，以科学确定品类规模为政策基点，以健全责任体系为基础，以创新管理运行体制机制为关键，切实增强国家储备基础和实力。
优化储备品种结构，解决“储什么”的问题。健全需求研判和生成机制，统筹考虑国家安全、防风险需要、财政承受能力等因素，聚焦国计民生、战略性新兴产业和关键领域，优化储备品种、规模和结构布局，有增有减、有保有压，提升储备的针对性和有效性。合理区分不同储备品种的功能定位、保障策略，综合考虑峰值需求和必要备份、适度冗余等因素，科学确定储备规模。根据储备物资品类特点，结合生产、消费、贸易、交通运输及潜在风险、灾害分布等，统筹优化储备物资储存区域布局，确保关键时刻拿得出、调得快、用得上。
构建多层次多元化储备体系，解决“谁来储”的问题。坚持政府主导、社会共建、多元互补，健全中央储备和地方储备、实物储备和产能储备、政府储备和企业储备相结合的储备机制，增强全社会安全发展韧性。坚持分级分类施策，优化中央和地方储备的协同保障，中央政府储备聚焦事关全局和国计民生的重要物资，主要防范化解全局性、系统性和跨区域供应风险；地方政府储备作为防范化解本地区局部突发事件的“关键防线”，重在保障生活必需，突出因地制宜、实用管用、快速响应、直达基层。健全落实制度政策，支持相关生产、流通企业和产品用户建立企业社会责任储备；充分发挥龙头企业示范带头作用，引导企业在履行社会责任基础上，合理增加商业储备规模。产能储备是接续力量，在重点领域谋划预备渠道、备份系统，与实物储备形成梯度配置和协同耦合，有效增强产业链供应链韧性。
完善制度机制，解决“怎么储”的问题。坚持“大储备”和“一盘棋”观念，遵循优化协同高效原则，强化部门协同和政策统筹，发挥规划引领、项目支撑、数字赋能、创新驱动作用。完善中央和地方储备联动机制，建立健全区域内储备合作机制，加强储备跨区域协同保障。坚持市场化改革方向，创新政府储备管理模式，健全常态化轮换机制，确保常储常新。根据增强储备实力的需要，突出储备设施功能综合化、保障基地化、布局网络化、管理智能化，持续优化完善储备设施网络。建设一批综合性国家储备基地，改造提升储备仓储能力，强化集散中转和综合保障功能。
改进路径方法，解决“如何用”的问题。坚持有效市场和有为政府有机结合，探索完善国家储备市场调节机制，充分运用储备吞吐，配合实施跨周期和逆周期政策来稳定经济运行。注重国家储备设施和社会资源的统筹使用，适应优化完善布局和多样化任务的需要。瞄准精准化高效率目标，强化调运投送，完善储备调用动用预案，实行分级动用，明确各级各类储备动用权限、先后顺序、品种数量和回补途径。完善统一国家储备数据库，建设一体化管理平台和智能系统，加快储备数字化发展。强化精准高效投送保障能力，健全运输枢纽体系和末端配送网络，构建一体化投放保障模式。管好用好粮食应急保障企业资源，切实完善应急配送和供应“最后一公里”，实现“都市区1小时送达、周边城市3小时送达、城市群5小时送达”目标。
四、推进国家储备体系和能力现代化的关键举措
习近平总书记深刻指出，“干事业做工作大方向要正确，重点要明确，战略要得当，同时要把控好细节，把政治经济、宏观微观、战略战术有机结合起来，做到谋划时统揽大局、操作中细致精当，防止因为‘细节中的魔鬼’损害大局”。加强和完善国家储备体系建设，要立足新发展阶段，遵循客观规律，强化依法治理，优化管控模式，增强管理和监管能力，不断提升国家储备管理的制度化、规范化、科学化水平。
强化政治引领，坚持党对储备工作的全面领导。旗帜鲜明讲政治，深入领会贯彻习近平总书记关于国家储备的重要论述精神，将党的领导贯穿于完善国家储备体系、提升储备效能全过程，贯穿于谋划改革思路、制定改革方案、推进改革实施各环节，坚持储备体制机制改革的正确方向，加强统筹督促指导，注重改革举措配套衔接，增强各项政策的整体性、系统性、协调性。
国家储备是国家治理的重要物质基础，要不断提升物资储备系统效能。图为2020年10月19日，国家粮食和物资储备局辽宁局在辽宁中糖物流有限公司，现场督导检查中央储备糖储存情况。 国家粮食和物资储备局供图
坚持依法治理，加快推动国家储备领域立法进程。针对我国储备安全法治基础较为薄弱的实际，当前要紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化这一战略任务，建立健全国家储备法律体系，协同推动粮食安全保障法立法进程，研究论证国家储备立法，健全地方储备相关法规制度，把相关制度政策转化为治理效能，为解决国家储备改革发展的现实问题提供法律保障，用法律“利剑”守护大国储备。
创新方式手段，全面加大国家储备监管力度。充分运用12325监管热线、国家储备数据平台和在线监管系统，强化信用分级分类监管，实施守信联合激励和失信联合惩戒，严格问责制度。加强国家储备执法能力建设，探索开展穿透式监管，严肃查办违法违规案件，增强监管执法威慑力和实效性。完善粮食和物资储备标准体系，加快制定、修订重要标准，出台一批物资储备操作规程及技术规范，以高标准引领国家储备高质量发展。
注重系统集成，打好改革发展“组合拳”。强化粮食安全、能源安全、战略性矿产品安全和产业链供应链安全稳定等风险的监测预警和评估，健全完善应急预案，制定实施衔接配套的制度政策和改革举措。强化粮食产购储加销协同保障，深入推进优质粮食工程，大力开展粮食节约行动，持续推动产业链、价值链、供应链“三链协同”，加快增强粮食供给体系韧性。
紧绷安全这根弦，坚决筑牢守好安全底线。始终把储备领域的安全生产放在突出位置，压实安全生产主体责任和监管责任。深入实施国家储备仓库安全治理提升三年行动，围绕标准、规范、技术等方面，健全安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，推进生产作业标准化、安全管理规范化、风险管控智能化，统筹加强人防、物防、技防、联防，全面提高储备仓库本质安全水平。