新时代中国发展全过程人民民主的生动实践

基层立法联系点是新时代中国发展全过程人民民主的生动实践

全国人大常委会法制工作委员会

　　2021年10月13日至14日，中央人大工作会议在北京召开，习近平总书记发表重要讲话，全面阐述全过程人民民主的重大理念，深刻阐明当代中国民主的鲜明特色，对马克思主义民主政治理论作出原创性贡献，极大地丰富和发展了社会主义民主政治理论。习近平总书记的重要讲话，为新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作、不断发展全过程人民民主提供了根本遵循和行动指南，为进一步扎实推进全国人大常委会法工委基层立法联系点实践指明了前进方向和发展路径。

　　一、基层立法联系点在发展全过程人民民主中应运而生、蓬勃发展

　　新时代社会主义民主政治建设引领民主立法新实践，基层立法联系点就是新时代催生的民主立法新实践。习近平总书记指出，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。党的十八大以来，全国人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，坚决贯彻落实习近平总书记关于全过程人民民主的重大理念和党中央决策部署，推动全国人大常委会法工委基层立法联系点建立并蓬勃发展，成为新时代实践和发展全过程人民民主的生动写照。

　　2014年10月，党的十八届四中全会决定提出，建立基层立法联系点制度。2015年7月，全国人大常委会法工委报经批准，将上海市虹桥街道办事处、甘肃省临洮县人大常委会、江西省景德镇市人大常委会、湖北省襄阳市人大常委会设为首批基层立法联系点试点单位。自此，一种全新的、立足基层人民群众直接参与国家立法的民主立法形式应运而生，成为除网上公布法律草案向社会公众征求意见、向部门和地方发函征求意见，以及立法调研、座谈会、听证会、论证会等形式之外的新的群众有序参与国家立法的有效形式，并初步形成国家级、省级、设区的市（自治州）级基层立法联系点三级联动的工作体系，在实践中逐渐迸发出强大活力。

　　2019年11月2日，习近平总书记到上海市虹桥街道考察，充分肯定了全国人大常委会基层立法联系点在接地气、聚民智方面所做的有益探索，指出“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”，强调“人民代表大会制度是我国的根本政治制度，要坚持好，巩固好，发展好，畅通民意反映渠道，丰富民主形式”。习近平总书记在上海市虹桥街道办事处基层立法联系点首次提出“全过程民主”，生动诠释和肯定了基层立法联系点在发展全过程人民民主中的重要作用和意义。

　　2021年11月18日，《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》意见征询会在上海市虹桥街道基层立法联系点召开。 全国人大常委会法制工作委员会供图

　　习近平总书记的重要指示精神，为基层立法联系点工作持续稳步深入发展注入了强大动力。全国人大常委会法工委分别在2020年7月和2021年7月建立了第二批、第三批基层立法联系点。至此，全国人大常委会法工委建立的基层立法联系点数量增至22个，覆盖全国2/3的省份，辐射带动全国设立了427个省级立法联系点、4350个设区的市级立法联系点，极大拓展了基层群众参与国家立法的深度和广度，丰富了全过程人民民主的实践和内涵。实践证明，基层立法联系点已成为民主民意表达的重要平台和载体，在发展全过程人民民主、增强国家治理效能方面发挥了独特作用和优势。

　　二、基层立法联系点工作彰显了全过程人民民主的民主机制和本质特征

　　习近平总书记指出，评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，其中重要一项就是看“人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活”。基层立法联系点工作为人民群众有序参与国家立法提供了现实有效的途径，即国家立法机关在法律草案的立项、起草、调研、审议、评估、宣传、实施等立法全过程、各环节，通过基层立法联系点听取基层群众意见建议，并把群众诉求“原汁原味”反馈给国家立法机关作研究吸纳的参考，有益的建议在法律中得到体现。因此，基层立法联系点被群众形象地称为国家立法“直通车”。这种民主立法机制打通了国家最高立法机关直接联系基层人民群众的渠道，实现了两者之间在国家立法全过程中的民主参与、民主表达、民主决策“声气相通”，彰显了人民民主的真实性、人民性和广泛性，体现出全过程人民民主坚实的民意基础，这是一些西方国家所谓的“街头政治”、“公民投票”、“院外游说”等口惠而实不至的民主所无法比拟的。

　　习近平总书记指出，“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权”。在我国的国家立法过程中，立什么法律、定什么制度、赋什么权利、设什么义务，都在立法全过程让人民参与，把确立法律制度交给人民决定，这是由我国社会主义民主政治制度决定的。比如，为编制好全国人大常委会2022年度立法工作计划，我们在2021年下半年先后征求了虹桥、正定、三江、汉中、义乌、合肥、襄阳、中国政法大学等基层立法联系点的意见，这些基层立法联系点提出了关于加强劳动和社会保障、加强数字经济等方面50多条立法建议，都得到了高度重视和积极回应。再比如，为编纂好民法典，全国人大常委会法工委在2015年至2020年长达5年多的编纂工作中，先后10次通过中国人大网公布草案征求社会公众意见，将草案印发全国人大代表、中央有关部门、地方人大、基层立法联系点征求意见，征集到42.5万人提出的102万多条意见建议，3次在基层立法联系点召开座谈会征询意见995条，各方面的意见建议都得到了充分尊重和研究并在法律中有所体现。2016年6月、2018年8月、2019年12月，习近平总书记先后3次主持中央政治局常委会会议，听取并原则同意全国人大常委会党组就民法典编纂工作所作的请示汇报，为民法典编纂工作作出重要指导。编制立法工作计划和编纂民法典工作的过程充分说明，我国的立法过程是法律制度体现和固化“民意”的过程，是确定法律制度“法意”的过程，是实现党的意志和人民意志相统一并上升为国家意志的过程，即人民决定法律制度的民主过程，真正实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一。这是中国共产党坚持人民立场，坚持人民当家作主的真实写照；是中国共产党领导、支持和保障人民参政议政、管理国家和社会事务，管理经济和文化事业的真实写照；是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的真实写照。

　　习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”基层立法联系点作为国家立法“直通车”，在设立和发展的过程中，充分体现了“是用来解决人民需要解决的问题的”。

　　一是统筹设点布局，兼顾不同区情。在基层立法联系点中，有国际大都市和外商投资企业云集的上海虹桥，有台商和台资企业集中的江苏昆山，有“世界小商品之都”浙江义乌，有地处粤港澳大湾区的最大侨乡广东江门市江海区，有少数民族众多和民族区域自治的广西三江，有乡村振兴的贵州毕节、甘肃临洮，还有革命老区福建才溪镇等，比较广泛的覆盖面，为基层群众行使知情权、参与权、表达权、监督权搭建平台，确保立法过程中能够全面把握各方诉求，兼顾各方利益，关注回应各方关切，形成社情民意“最大公约数”，形成国家和社会治理的“向心力”。

　　二是丰富联系点形式，逐步扩大信息来源广度深度。全国人大常委会22个基层立法联系点有12种形式，涵盖了地方人大工作各个层级以及科技城、高校，形成了全国人大常委会法工委抓总，基层单位为主的各层次、多元化联系网络，有利于把国家立法所需要了解的情况和信息如“涓流入海”般汇集起来。2020年7月启动工作的广西三江联系点，充分利用区位优势，创造性地协同推进联系点周边的广西融水苗族自治县、龙胜各族自治县，湖南通道侗族自治县，贵州黎平县、从江县，三省（区）六县的人大常委会共享国家立法“直通车”平台，进一步密切了当地少数民族群众与国家立法机关的联系，推动了民族地区民主法治建设进程。当地同志表示，搭建共享国家立法“直通车”平台看上去是一小步，但对于“老少偏远”少数民族群众参与国家政治生活却是一大步。

　　三是壮大工作队伍，逐步扩大收集民情民意的功能。各基层立法联系点都建立了立法信息员（立法联络员）队伍和立法联系单位群体，以此为依托，将了解社情民意的“神经网络”广布在乡镇街道、学校社区、机关事业单位、厂矿企业、社会组织、人大代表之家等各处，形成点、面、片联动的工作格局。前两批联系点已发展立法信息员（立法联络员）3659人、立法联系单位1981个，联系群众几十万人，覆盖区域人口上千万人。江苏昆山联系点依托全市1654个社会治理网格设立立法信息采集点，用“网格化+铁脚板”实现立法意见征询工作全覆盖。甘肃临洮联系点依托18个“人大代表之家”、97个“人大代表工作室”平台、20个立法联络点、100个信息采集点、104个立法联络员开展信息采集工作，打通立法征集意见最后关节。2021年初，在新冠肺炎疫情防控形势极为严峻的情况下，河北省正定县正定镇“人大代表之家”基层立法联系点为办理好8部法律草案的征集意见工作，采取网络、微信等多种措施征集意见，做到了疫情防控与意见征集两不误、两促进。55岁的人大代表李红，既是立法信息员又是疫情防控志愿者，白天奋战在小区防疫第一线，晚上加班加点整理征集到的意见，她自己也对6部法律草案提出意见建议11条，敬业精神令人动容。

　　四是创新工作方式，把群众参与立法做得更细更实。虹桥联系点立法信息员傅永辉创办“阿傅故事会”，用本地方言演绎法治“脱口秀”，她常对居民说：“意见征询时你们尽管讲，不讲白不讲，讲了不白讲！”襄阳联系点确定17个基层单位为“联系点的联系点”，推动收集意见“触角”向基层延伸。昆山联系点开通“立法民意征集点智慧平台”，通过“吃讲茶”（在茶馆里评判是非）、“讲讲张”（聊天）等形式收集群众意见建议。江门市江海区联系点借助“侨梦苑”平台，发挥本地港澳同胞、侨胞侨眷作用。立法民主不仅仅体现在征询意见的过程，也体现在国家立法吸纳民意的反馈方面。各联系点都建立了自己的台账，有的联系点设置了“法条墙”等形式，及时将国家立法吸纳情况逐一上墙公布，向全社会展示人民民主的生动实践，让群众更加直观地感受到自己的意见有人听、有回音。

　　五是尊重人民主体地位，增强人民群众民主参与、民主决策的获得感。国家立法工作通过基层立法联系点“集中民智”，极大地发挥了基层人民群众在国家治理和社会治理中的聪明才智和“主人翁”精神。截至2022年1月，全国人大常委会基层立法联系点先后就132部法律草案、年度立法计划等征求基层群众意见，获得建议11360余条，这些意见建议都得到国家立法机关的尊重和认真研究，其中2300余条意见建议被不同程度采纳吸收。退役军人刘旭在参加虹桥基层立法联系点征询退役军人保障法草案意见时提出，取消退役军人相关退役待遇应当十分慎重，草案规定由县级人民政府退役军人工作主管部门处理，在层级上略显低了，建议改为省级人民政府退役军人工作主管部门，还建议单列一条对自主择业作出规定。退役军人保障法通过后，这些建议在法律第71条、第84条中得到了体现。刘旭专门写信给基层立法联系点表示，“自己切切实实感受到我国的人民民主是有获得感的，全国人大常委会尊重和采纳大家的意见是‘获得感’最好的证明”。人人享有民主，未成年人也不例外。2020年，华东政法大学附属中学的同学们在虹桥基层立法联系点和学校组织对未成年人保护法修订草案征求意见时提出，草案规定“公安机关发现未成年人的监护人对未成年人实施家庭暴力等行为的，应该予以训诫、责令其缴纳保证金并接受家庭教育指导。对于拒不接受家庭教育指导的，可以没收保证金”的内容，鉴于每个未成年人家庭经济条件不一样，建议修改为对发生此类情况的监护人予以教育为主。2021年6月1日起施行的新修订的未成年人保护法第118条吸纳了该校学生们的建议，删除了草案规定中的缴纳和没收保证金的相关内容。同学们表示：“自己的意见不但能得到学校重视，还能得到国家重视，深感自豪、备受鼓舞。在接受法治教育的同时，也经历了一次人生重要的成长。”全国人大代表朱国萍被习近平总书记誉为“小巷总理”，她曾形象地说，“基层立法联系点架起百姓与国家最高立法机关之间的‘连心桥’，高大上的立法已经从人民大会堂走进了寻常百姓家”。

　　基层立法联系点作为对外宣传展示的重要窗口，鲜活展示了我国全过程人民民主丰富多彩的形式，客观展现了我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序而且有完整的参与实践，生动宣示了我国全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。基层立法联系点自设立以来，就担负着讲好中国人大故事、中国民主故事、中国立法故事的重任，类似虹桥、义乌等联系点所在地的外国客商、在华定居的外籍人士很多都有参与联系点征求法律草案意见建议的经历。在虹桥基层立法联系点，土耳其籍居民诺扬·罗拿针对个人所得税法修正案草案，建议在个人所得税计税扣除项目里增加扣除赡养老人的相关费用等意见被采纳，他骄傲地表示：“没想到一个‘老外’也能参与中国立法，这让我真切感受到中国民主的优越性。”作为立法信息员的德国人戴蕾也表示，外国人能够直接参与法律草案的反馈，这是中国进一步对外开放和自信的表现。

　　三、推动基层立法联系点工作在发展全过程人民民主中不断创新发展

　　习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话对发展全过程人民民主提出明确要求，强调要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。基层立法联系点的蓬勃发展，生动诠释了习近平总书记关于全过程人民民主重大理念的深邃内涵。新时代新征程上，要继续发挥好基层立法联系点作用，倾听人民声音，凝聚人民智慧，回应人民期待，将人民群众所思所想所盼体现在法律的制度设计中，以全过程人民民主的制度优势不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

　　一是坚持党的全面领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把党的大政方针贯彻落实到基层立法联系点工作全过程各环节各方面。与时俱进通过立法坚持和完善党的领导制度体系和党对各方面事业的全面领导，确保立法工作正确的政治方向，确保发展社会主义民主政治的政策举措落到实处，确保人民当家作主。加强法律制度的顶层设计，充分听取基层人民群众的声音，广泛凝聚社会共识，确保党的路线方针政策实施拥有广泛的群众基础。继续增加基层立法联系点数量，丰富联系点形式，科学合理布局，做到31个省区市全覆盖，不断提高基层立法联系点工作的质量和效率，推动基层立法联系点在国家立法和国家治理中发挥更大的独特优势和作用。

　　二是坚持和完善人民当家作主制度体系，为发展全过程人民民主提供更加完备的制度机制保障。全国人大常委会法工委近年来制定和完善了5项基层立法联系点制度机制，各地基层立法联系点相继出台80多件规范性文件，强化联系点组织建设、功能拓展和作用发挥，为基层群众有序政治参与提供了更加务实有效的制度机制保障。2021年3月，十三届全国人大四次会议审议通过新修改的全国人大组织法明确规定全国人大及其常委会坚持全过程民主，从国家层面为发展全过程人民民主提供了法治支撑。即将提请2022年3月召开的十三届全国人大五次会议审议的地方组织法修正草案，明确规定地方各级人大、县级以上的地方各级人大常委会和地方各级人民政府坚持全过程人民民主，地方各级人大代表要充分发挥在发展全过程人民民主中的作用；还首次将基层联系点写入法律，进一步密切县级以上地方各级人大常委会同人民群众的联系。这些措施为保障和发展全过程人民民主提供了更加广阔的光明前景和发展潜能。

　　三是坚持尊重群众首创精神，创新发展基层立法联系点工作，以更加有为的进取精神实现人民对美好生活的向往。要更加注重发挥基层立法联系点在法律草案征求基层群众意见建议中的作用，聚焦提高立法质量和效率，将基层立法联系点工作与人大代表之家、代表联络站等民主民意表达平台和载体有机结合起来，与地方党群服务阵地建设和创新实践结合起来，尊重群众的首创精神，鼓励各基层立法联系点主动探索符合地方实际的工作方法，积极拓展群众有序参与治理的渠道；通过邀请基层立法联系点的代表参加立法座谈、调研，视频连线等多种形式，听取基层群众“原汁原味”的声音，关注群众“急难愁盼”的现实问题，确保法律解决实际问题。今后，要继续总结好基层立法联系点的创新经验，不断拓展基层立法联系点在立法、执法、司法、普法、守法等多方面的功能，推动基层立法联系点工作不断创新发展，推动全过程人民民主实践提质增效。