坚持和践行全过程民主
推进新时代立法工作高质量发展
全国人大常委会法制工作委员会
2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点，同正在参加法律草案意见建议征询会的中外居民交谈时深刻指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平总书记强调要“发展全过程人民民主”。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，人民代表大会是实现全过程民主的主要渠道。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在习近平新时代中国特色社会主义思想正确指引下，全国人大及其常委会认真学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和习近平法治思想，深入理解把握全过程民主这一重大论断的深刻内涵、精神实质和原则要求，在立法全过程各环节广泛听取吸纳各方面意见，创新民主方式、改进民主举措，发挥全过程民主的优势特点，推动新时代高质量立法，加快完善中国特色社会主义法律体系，以科学立法、民主立法、依法立法的丰富实践充分证明“所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”，展现出全过程民主的立法实践全景图。
一、中国特色社会主义立法体制机制日益完善，全过程民主与时俱进上升为法律制度
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作，党的十八届三中全会、四中全会确定许多改革举措都涉及立法体制机制的科学化、民主化问题。全国人大及其常委会落实党中央对于立法工作的重大决策部署，采取了一系列加强制度建设、完善体制机制的重要举措。2015年3月，十二届全国人大三次会议通过了修改后的《立法法》，将实践中行之有效的推进科学立法、民主立法、依法立法的经验做法上升为法律规范，进一步完善了法律草案公开征求意见等制度，增加规定了法律案通过前评估等措施。在工作层面上，制定出台立法项目征集和论证工作规范，建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案的实施意见，全国人大常委会法工委基层立法联系点工作规则，向社会公布法律草案征求意见工作规范，法规、司法解释备案审查工作办法等一批实施性文件。这些制度建设是全过程民主实践的点滴积累和逐项推进，都体现出了“全过程”的原则要求，涵盖了“全过程”的各环节要素。
2021年3月，十三届全国人大四次会议通过了修改后的《全国人民代表大会组织法》。图为2021年3月8日，第十三届全国人大宪法和法律委员会召开全体会议，根据各代表团的审议意见，对全国人民代表大会组织法修正草案、全国人民代表大会议事规则修正草案进行统一审议。 新华社记者 张玉薇/摄
在这些制度集成创新的基础上，2021年3月，十三届全国人大四次会议通过了修改后的《全国人民代表大会组织法》，明确规定“全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益”，还对全国人大代表“充分发挥在全过程民主中的作用”提出要求，为在更高层次上加强和改进新时代立法工作提供了法律依据和法治保障。通过一系列法律规范、制度安排和体制机制设计，把全过程民主贯彻到立项、起草、审议、论证、评估、监督和宣传等立法工作的全链条、全方位，使立法过程成为实现和体现最广泛、最真实、最管用民主的典范。
二、以人大代表全过程参与立法作为实践全过程民主的重要渠道
全国人大代表是最高国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志。保障人大代表充分参与立法，发挥人大代表来自人民、植根人民的桥梁纽带作用，既有利于发挥全过程民主的制度优势，又有利于立法更好地接地气、察民情、聚民智、惠民生。
人大代表通过参加大会审议与表决，直接参与行使国家立法权。自2015年起，全国人大常委会已连续7年提请全国人民代表大会审议重要法律案。十三届全国人大以来，一次会议审议通过了宪法修正案和《监察法》，二次会议审议通过了《外商投资法》，三次会议审议通过了《民法典》和《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，四次会议审议通过了《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会议事规则》和《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》。这些都是全国人大代表代表人民直接参与行使国家立法权的实践。按照法律规定，在大会举行前的一个月将法律草案发给代表，组织代表集体研读讨论，保障代表充分了解和高质量审议法律案。
统筹人大代表议案建议办理与立法规划计划编制，及时把人民群众关心关切的事项提上立法日程。深入研究代表议案建议，对其中反映人民群众关心关切、关系人民群众切身利益的重要立法项目，及时纳入立法规划和立法工作计划。截至2021年3月，十三届全国人大三次会议主席团交付的506件代表议案全部审议完毕，其中118件议案涉及的22个立法项目已审议通过或正在审议，168件议案涉及的58个立法项目已列入立法规划或计划。在编制专项立法计划时，综合考虑代表意见和各方面意见，将修改野生动物保护法、传染病防治法、突发事件应对法等列入强化公共卫生法治保障立法修法工作计划。
密切常委会同人大代表的联系，推动代表深度参与常委会立法工作。自十三届全国人大以来，邀请900人次代表列席常委会会议，参与各项法律案审议。在常委会会议期间与列席代表座谈交流，是本届全国人大常委会的一项创新举措。建立完善常委会组成人员联系代表机制，并向常委会党组会议、委员长会议报告联系代表工作情况。常委会组成人员直接联系439位代表，其中，16位委员长会议组成人员联系的就有92位代表。通过上述机制，代表与全国人大常委会的联系更加密切，提出意见建议的途径更加畅通，参与立法工作更加富有实效。
发挥人大代表在法律案起草、论证、调研等各环节的作用，充分听取和吸收代表意见。在法律草案的起草过程中，认真研究吸收代表议案建议提出的立法意见，邀请代表参加立法调研、座谈研讨、法律草案通过前评估等立法工作。比如，在刑法修正案（十一）草案起草过程中，对十三届全国人大三次会议期间533人次代表提出的18件议案进行了充分研究，在未成年人刑事责任年龄，加强对非公有制经济的平等保护，修改证券犯罪、洗钱罪、妨害传染病防治罪等具体罪名的相关规定，增设袭警罪等方面，吸收采纳代表的意见建议。法律草案一般通过中国人大网代表专区征求代表意见，一些重要法律草案还专门寄送给每位代表征求意见。专业性强的法律草案印发相关专业或领域的代表征求意见。长江保护法、数据安全法、个人信息保护法等草案初次审议后，都书面征求了相关议案领衔代表的意见。在常委会审议法律草案时，对列席代表提出的意见建议认真研究考虑，并在相关立法文件中予以说明。
三、把全过程民主的理念、原则和要求贯彻到立法的全流程、全链条、全方位
立法的全流程、全链条、全方位贯彻全过程民主的理念、原则和要求，既是发展社会主义民主政治的内在需要，又是遵循法治原则、实施全国人大组织法有关制度规定的客观要求。从立法项目立项到法律草案审议，从草案起草到评估论证，从广泛征求意见到备案审查，从立法公开到法治宣传教育，立法工作全部流程、每个环节都是推进全过程民主的具体生动实践。党的十八大以来，国家立法机关与人民群众互动沟通越来越便捷高效，人民群众依法有序参与立法工作的积极性主动性日益提高，科学立法、民主立法、依法立法创新发展，不断迈出新步伐、取得新进展。
科学编制立法规划计划。立法规划计划是立法工作的“施工图”、“任务表”。在编制过程中，向中央有关部门、国务院组成部门及有关机构、最高人民法院、最高人民检察院、各省区市人大常委会以及群团组织、行业协会商会等，广泛征集立法项目建议；通过召开座谈会和书面发函等多种方式向研究机构、企事业单位以及人大代表、政协委员、专家学者等多方面征求意见。在集思广益的基础上，进行科学评估论证，从立项这一工作源头上发扬民主、科学决策，保证立法工作不断适应经济社会发展新形势、人民群众新期待。
增强立法调研、座谈、论证、评估功效。开展立法调研、座谈，是法律案起草、审议阶段的“规定动作”。通过多层次、全方位、多渠道调查了解实际情况，多轮次邀请与法律案有关的机关、团体、专家、全国人大代表以及社会有关方面参与座谈，广泛听取各有关方面对法律草案的意见建议。论证会主要是针对法律案中专业性较强的问题，听取行家里手、业务部门等的意见。通过前评估是对拟提请表决的法律案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律的实施效果和可能出现的问题等进行专门评估。按照立法法规定，法律案通过前一般都会以召开通过前评估会的形式进行评估。调研、座谈、论证、评估等方式方法的有效性，关系着全过程民主实现的效果，必须科学设计、合理安排，确保实效。
2021年3月19日，昆山基层立法联系点联合昆山市税务局召开了《中华人民共和国印花税法（草案）》立法征询座谈会。昆山市印花税涉税相关国企、民企、台企、日企等企业代表，市人大常委会监察和司法工委、立法联系办、昆山市税务局等相关部门负责人参加座谈，多方共振，为国家立法建言献策。截至2021年6月，昆山基层立法联系点已完成19部法律草案立法征询任务。图为会议现场。 昆山市税务局供图
发挥好基层立法联系点“直通车”的作用。基层立法联系点是反映民情、倾听民意、汇聚民智的“直通车”，是丰富民主形式、拓宽民主渠道的具体体现。为贯彻落实党的十八届四中全会《决定》要求，2015年全国人大常委会法工委设立上海市长宁区虹桥街道等4个基层立法联系点，2020年又增设江苏省昆山市人大常委会、河北省正定县正定镇“人大代表之家”等5个基层立法联系点和中国政法大学1个立法联系点，立法联系点总量增至10个。截至2021年6月，各立法联系点对109部法律草案、立法工作计划等提出近6600条意见建议，经认真分析研究，许多好的意见建议被吸收采纳。2020年，上海虹桥街道就16部法律草案召开180余场座谈会，近3000人次通过联系点对法律草案提出意见。2015年反家庭暴力法草案征求意见中，虹桥街道基层立法联系点提出的“人身安全保护令的申请主体扩大到基层组织”的建议被吸收采纳。新冠肺炎疫情发生以来，不断探索利用互联网技术实现基层群众与立法机构之间的沟通互动。在医师法草案审议期间，法工委工作人员通过视频系统与广西三江、广东江海基层立法联系点现场连线，直接了解来自一线、来自基层的法治需求。
持续推进法律草案向社会公开征求意见工作。法律草案向社会公开征求意见，是推进立法公开、扩大公众有序参与立法、实现民主立法的重要途径。根据立法法、全国人大议事规则规定，全国人大常委会审议的法律案、准备提请全国人大审议的法律案，一般在常委会会议后将法律草案及说明等向社会公布征求意见，时间一般不少于30日。党的十八大以来，共有187件次法律草案向社会征求意见，有约110万人次提出300多万条意见建议，许多重要意见得到采纳。民法典编纂过程中，先后10次向社会公开征求意见，共收到42.5万人提出的102万余条意见；一些事关人民群众切身利益的重要法律草案，如刑法修正案（十一）、个人所得税法、未成年人保护法、退役军人保障法、著作权法等草案，引起社会广泛关注，收到数以万计的意见建议。社会公众提出的意见建议，在法律草案审议修改过程中都认真予以梳理分析，吸收合理意见完善法律草案，及时回应社会关切，最大程度凝聚立法共识。向社会征求意见的情况以及意见吸收采纳的总体情况，通过法工委发言人例行记者会、新闻专题报道等多种形式及时向社会反馈。
充分发挥法规备案审查的监督功能。立法法、监督法规定，公民、组织可以对其认为同宪法或法律相抵触的行政法规等提出审查建议。十二届全国人大以来，法工委对公民、组织提出的8040件审查建议逐一研究，并提出处理意见。人民群众对行政法规等规范性文件的实施情况最有发言权，备案审查工作为社会公众反映意见搭建了立法参与的平台，有利于在民主监督中有效维护社会主义法制统一、保障公民合法权利。
讲好人大故事、立法故事宣传全过程民主实践。立法中的全过程民主是讲好人大故事、立法故事，展示社会主义民主政治优越性的重要内容。2019年7月，法工委建立新闻发言人机制，定期或不定期发布立法信息，回答热点问题。近两年来，发言人共举办8次现场记者会，以书面采访、发表谈话等形式对外发声19次，对于加强法治宣传教育、推动法律有效实施发挥了积极作用。立法机关不断加大立法公开力度，抓住法律草案审议前、中、后三个重要环节，生动讲述立法故事、全过程民主故事，让国内国际更好地了解全过程民主的立法实践，提高人民群众参与立法的积极性，不断增强坚持中国特色社会主义法治道路的自信心。
四、立法工作贯彻全过程民主必须把握的重要原则
人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，全国人大及其常委会在推进社会主义民主政治发展的历史进程中承担着重要使命和责任。贯彻全过程民主重要理念，推进新时代立法工作高质量发展，需要把握以下几点原则：
坚持党对立法工作的领导。中国共产党的领导是实行全过程民主的根本政治保证。社会主义民主政治发展史、新中国法治发展史充分证明，只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。要始终坚持党对立法工作的领导，全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，学懂弄通做实习近平法治思想，严格执行立法重大问题请示报告制度，通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，实现贯彻中央精神与符合法治规律相统一、政治效果与法律效果相统一。
全国人大代表是最高国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志，他们来自人民、根植人民，是人民群众和人大立法之间的桥梁纽带，收集群众意见建议是每一位人大代表的“履职必修课”。图为2021年2月23日，在甘肃省陇南市徽县水阳镇石滩村，全国人大代表梁倩娟（左）同村民石海萍交流。 新华社记者 张智敏/摄
坚持以人民为中心。全过程民主的实现为了人民，全过程民主的实施依靠人民，最广泛、最深厚的基础在于人民。中国特色社会主义进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。民众有所呼，立法有所应。要倾听人民声音，凝聚人民智慧，回应人民期待，将人民群众所思所想所盼体现在法律的制度设计中，以全过程民主的制度优势不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。
坚持实事求是。实事求是、一切从我国国情和实际出发，是立法工作贯彻全过程民主的实践基础。要准确认识和把握当前阶段的国情和发展实际，探索和把握立法规律、民主发展规律，科学合理设置全过程民主的体制机制，深入开展立法调研，准确了解实际情况，妥善提出解决思路，增强立法的针对性、可操作性，切实发挥立法对推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用，为统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局提供高质量的法律支撑。
坚持法治原则。实现全过程民主，离不开法治的保障；没有法治的支撑和保障，全过程民主就有落空的可能。要持续深入推进科学立法、民主立法、依法立法，严格遵循法定程序，不断丰富立法形式，进一步完善践行全过程民主的法律制度和体制机制，以人民代表大会制度规范高效的运行更好实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，为全过程民主实践提供全方位的制度保障。
习近平总书记关于全过程民主的重要论述始于立法工作，始于立法联系点，对立法工作者来说是无上光荣、巨大激励。我们要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，紧扣建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家总目标，切实加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，以更丰富的民主形式、更畅通的民主渠道，把全过程民主贯穿于立法全过程，推进新时代立法工作高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家提供法治动力和制度保障。